|
La RDC est depuis 2002 sous le coup d’une
dualité juridique en ce qui concerne la gestion de son patrimoine forestier, dualité qui devrait cesser avec la
fin du processus en cours de conversion des anciens titres forestiers en
contrats de concession forestière.
Rappel du contexte
Avec la promulgation de la loi 011/2002 du 29 Août 2002 portant code forestier, la RDC oriente son secteur forestier vers des
pratiques d’aménagement durable, innovant sur plusieurs points par rapport aux
normes et pratiques prévalant antérieurement :
- le droit congolais reconnait la notion de concession forestière
- l’adjudication publique devient la règle et le gré à gré l’exception pour l’attribution de
concession forestière (article 83)
- un cadastre forestier au niveau central et provincial est créé (article 25)
- les droits des communautés locales sont reconnus tant comme allocataires de
concession que comme entités à associer au processus consultatif lors de
l’attribution de concession forestière. Par ailleurs, les droits des populations riveraines sur leurs terroirs villageois sont reconnus.
Le paradoxe est que cette loi ne peut
s’appliquer aux titres antérieurement attribués car relevant de la
réglementation mise en pratique à partir des années 1970, en marge de la loi
forestière de 1949.
Il fallait donc :
1) stopper les
nouvelles attributions de concessions en attendant les textes d’application du
nouveau code forestier et veiller à éviter une spéculation dans la perspective
d’une relance du secteur soutenue par les bailleurs de fonds internationaux.
L’arrêté du 14 Mai 2002 vise ces
deux objectifs en instaurant un moratoire pour l’attribution des titres
forestiers ;
2) assurer un
processus permettant la conversion des titres alloués antérieurement à août
2002 pour les mettre en conformité avec la nouvelle loi forestière.
Ce processus de conversion est en
cours depuis le 24 octobre 2005 avec la publication du décret présidentiel
05/116 du 24 octobre 2005 qui en fixe les modalités.
Ce processus relève de la
responsabilité de l’administration congolaise, sous la supervision d’un
observateur indépendant chargé de rendre le processus traçable et d’émettre des
avis sur son déroulement.
Les dispositions du
décret
Le décret
05/116 du 24 octobre 2005 , constitue le document cadre par lequel le processus
de conversion est conduit.
Il fixe
notamment le calendrier suivant :
- délai de dépôt des dossiers de requête de conversion de 3 mois suivant la publication
du décret ;
-
dans
un délai de 7 jours après cette date, l’administration forestière publie par
voie de presse et affichage la liste des titres pour lesquels un dossier de
conversion a été reçu ;
-
dans
un délai de 4 mois après la date limite de réception des requêtes, les
administrations concernées par le processus (DGF, SPIAF et DGRAD) appuyées par
l’expert indépendant recueillent les informations nécessaires et établissent un
rapport de vérification pour chaque requête transmise à la Commission
interministérielle assorti du rapport intérimaire de l’expert
indépendant ;
- la
Commission interministérielle, dont les membres sont désignés par décret du
Président de la République, dispose de 45 jours pour remettre ses conclusions
au Ministre quant à la conversion de chaque titre ; l’expert indépendant
assiste à tous les travaux de la Commission. Dans un délai de 7 jours suivant
cette échéance, il remet son rapport au ministre conjointement à celui remis
par la Commission.
Avancement du
processus de conversion
Les prestations de l’observateur indépendant
sont assurées par le groupement WRI-AGRECO attributaire d’un contrat
d’assistance technique signé en septembre 2005 grâce à un financement de la
Banque Mondiale.
Dans un premier temps l’observateur indépendant
s’est attelé à l’analyse de la situation et à l’identification des différentes
modalités pour une stricte application du décret présidentiel régissant le
processus.
L’analyse de cette situation a très vite permis
à l’observateur indépendant d’identifier des déficits ou anomalies soulignés
par la remise d’un premier rapport et de note ad-hoc.
Ces éléments peuvent se résumer ainsi :
- un manque d’anticipation sur la prise en
considération de la dimension sociale et des droits des populations riveraines
pour l’étude des dossiers. Des études et enquêtes auraient dû être conduites
préalablement au processus afin d’identifier les populations présentes dans les
titres octroyés, les terroirs villageois qui devront être soustraits de la
concession, les moyens mis en œuvre par les opérateurs pour le dialogue avec
les populations et le respect de leurs droits, etc. En l’absence de ces
données, il parait difficile de pouvoir évaluer les dossiers dans le respect
des dispositions du code forestier.
- L’absence d’un processus de zonage qui aurait dû attribuer des
vocations au territoire congolais en fonction des spécificités de celui-ci. En
l’absence de cette procédure administrative, subsiste un risque de valider des
contrats de concession forestière dans des zones à vocation de conservation par
exemple. L’implication de toutes les parties prenantes au processus est donc
fondamentale.
- Un
nombre élevé de titres octroyés pendant
la période du moratoire (plus de 70% des requêtes en conversion reçues).
Une application stricte du décret engagera la responsabilité de l’Etat et
risque de saborder le processus car on peut craindre que les opérateurs
concernés ne se laisseront pas déposséder sans résistance.
- L’impossibilité d’appliquer les 3
critères rédhibitoires retenus par le décret, notamment le critère concernant le respect des
limites. Il n’a pas fallu longtemps à l’observateur indépendant pour constater
le déficit de l’administration sur sa
capacité de contrôle et il sera impossible de présenter des documents
contradictoires aux opérateurs qui seraient en faute, ces documents n’existant
pas.
- La
notion de droits acquis qui dans le
droit congolais peut être soumise à multiples interprétations. Les opérateurs
détenteurs d’un titre considèrent leurs droits acquis sur la superficie allouée
mais également sur la valeur de la forêt. L’observateur
indépendant considère que le droit acquis ne peut porter que sur une garantie
d’approvisionnement, elle-même conditionnée par un strict respect du cahier des
charges, certainement pas sur la valeur de la forêt fluctuante par nature.
Cette remarque prend toute sa valeur dans la réserve qui suit.
- En
application du code forestier, une entité légale ne peut se voir attribuer plus
de 500.000 ha< d’un seul ou plusieurs tenants. Un
rapide examen de la situation actuelle révèle que nombre d’entreprises ont des superficies attribuées bien supérieures à
cette limite (certaines ont près de 2 millions d’ha). Sous réserve des fameux droits acquis, faut-il valider une situation
contraire à la loi ?
Les travaux accomplis fin mars 2006 dans le
cadre du processus peuvent se résumer ainsi :
- réception
des dossiers par le Ministère ECNEF jusqu’au 25 janvier selon les dispositions
du décret
- réhabilitation
d’un cadre de travail et acquisition de l’équipement nécessaire dans les
locaux du SPIAF
- identification
d’étapes à mettre en œuvre par l’administration pour le bon déroulement du
processus, à savoir :
- la
désignation par le Ministère d’un groupe de travail composé de la Direction de
la Gestion Forestière (DGF), de la Direction Générale des Recettes et Assiettes
Domaniales (DGRAD) et du Service permanent des inventaires et aménagements
forestiers (SPIAF) pour entreprendre l’évaluation des dossiers
- la
préparation d’une méthodologie d’évaluation
- la
réception des dossiers transmis par le MECNEF et sécurisation de leur
traitement et conservation.
Un courrier de l’observateur indépendant
adressé au Secrétaire Général du MECNEF et daté du 31/01/2006 soulignait la
nécessité de désigner au plus vite le groupe de travail devant assurer
l’évaluation des requêtes en conversion.
Cette désignation est devenue effective le 20
février 2006 par lettre du Secrétaire Général du MECNEF à l’observateur
indépendant nommant les membres du groupe d’évaluation. Le même jour, les
dossiers de requête étaient transmis au groupe d’évaluation sous contrôle de
l’observateur indépendant.
Entre temps le Ministère avait publié par
communiqué officiel le 2 février puis le 4 février dans la presse nationale la
liste des sociétés ayant remis des requêtes.
Avec l’appui de l’observateur indépendant, les
travaux du groupe de travail ont porté sur trois aspects :
-
le
dépouillement et enregistrement des dossiers remis par le Secrétariat général décomptant
un total de 149 requêtes introduites pour conversion ;
-
la
finalisation du guide d’évaluation des requêtes ;
- le
début de l’évaluation des dossiers en anticipation de l’acceptation du guide
par le SG du MECNEF.
Le guide de vérification des requêtes a été
soumis par le groupe de travail pour validation à sa hiérarchie le 16 mars 2006.
La vérification des requêtes comprend 5 étapes,
en accord avec le décret 05/116 :
-
l’évaluation de la conformité administrative du
dossier ;
-
l’évaluation de la validité juridique du titre ;
-
l’évaluation du respect des obligations contractuelles
au regard des pratiques antérieures au code forestier de 2002;
-
l’évaluation du plan de relance ;
-
la vérification du respect du moratoire.
Le groupe de travail a complété les deux
premières étapes et attend du Secrétaire Général la validation de la
méthodologie proposée pour poursuivre son travail.
En date du 21 mars 2006 le Secrétaire Général
du MECNEF transmettait officiellement, sur ordre du Ministre, sept nouvelles
requêtes à intégrer dans la liste de celles reçues avant la date butoir du 25
janvier 2006.
L’administration congolaise ne peut aller à
l’encontre des décisions de sa hiérarchie ; l’observateur indépendant ne
peut bloquer le processus. Il a donc pris acte en faisant en sorte que cette
décision soit portée à la connaissance du plus grand nombre, respectant
l’objectif de transparence du processus. C’est la commission interministérielle
qui décidera de la validité des requêtes, l’observateur indépendant émettant
son propre rapport et ses recommandations.
|